跑能源項目的人常常調(diào)侃稱自己是“銅頭、鐵嘴、飛毛腿”。

　　漫長的審批周期、復(fù)雜的程序、焦灼的等待、絞盡腦汁的公關(guān)組成一個能源項目審批的生態(tài)圖譜。

　　跑項目難，剝離政府審批利益更難。近兩年，能源系統(tǒng)多位高官和企業(yè)高管落馬，正是禍起于項目審批。

　　多位有能源審批經(jīng)歷的受訪人士告訴記者，審批之難在于流程不公開、不透明、周期長，項目是否獲批沒有量化標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)不可控;審批過程面對多個管理部門，部門之間協(xié)調(diào)難，企業(yè)不得不反復(fù)周旋。

　　華能集團一位高管把項目核準(zhǔn)比作是一場攻堅戰(zhàn),“但這場戰(zhàn)爭你看不見對手，層層闖關(guān)，跑斷腿磨破嘴。地方和企業(yè)專門派員駐京跟進項目進展，有的項目核準(zhǔn)需要數(shù)年。”

　　按照國務(wù)院簡政放權(quán)要求，今年將深化投資審批制度改革，取消或簡化前置性審批，充分落實企業(yè)投資自主權(quán)，推進投資創(chuàng)業(yè)便利化。該下放的事項要堅決下放，行政審批事項一律以清單形式向社會公開。

　　能源項目因投資規(guī)模大、建設(shè)周期長，最具代表性。長久以來，能源行業(yè)存在“重審批、輕監(jiān)管”的問題，審批鏈條長、環(huán)節(jié)多、權(quán)力集中飽受詬病。跑項目、拿“路條”成為能源企業(yè)不得不掌握的本領(lǐng)。

　　6月13日，習(xí)近平主持中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議，提出轉(zhuǎn)變政府對能源的監(jiān)管方式。國家能源局宣稱，加快實行陽光審批，規(guī)范和優(yōu)化項目審批流程，創(chuàng)新審批備案機制，建立健全網(wǎng)上公示制度和網(wǎng)上審批制度，保證行政權(quán)力公開透明、規(guī)范運行。

　　公關(guān)“路條”

　　跑“路條”是地方上項目的頭等大事。由于審批程序復(fù)雜和不透明，一些投資項目從開展前期準(zhǔn)備到拿到“路條”，所需要的時間甚至達七八年。

　　所謂“路條”是指由國家發(fā)改委下發(fā)的同意項目開展工程前期工作的批文，是諸多前置審批最具代表的一項。項目業(yè)主只有在拿到“路條”后，環(huán)評、水土保持、礦產(chǎn)壓覆、地質(zhì)災(zāi)害、土地預(yù)審、電網(wǎng)接入等其他支持性文件的批復(fù)才能啟動。

　　這也意味著，投資項目拿到“路條”是第一道門檻兒。地方政府和項目業(yè)主必須要面對多個部門審批和上百份支持性文件，跑部委、進京“公關(guān)”成為常態(tài)，每年全國“兩會”更是地方大員游說項目的好時機。

　　但實際上，“路條”并不在國務(wù)院投資核準(zhǔn)的審批程序之內(nèi)，屬于投資部門設(shè)立的行政許可。

　　一位接近發(fā)改委人士介紹，2004年國務(wù)院實施投資體制改革，對于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項目，一律不再實行審批制，區(qū)別不同情況實行核準(zhǔn)制和備案制。在投資制度改革后，一些地方政府和企業(yè)為規(guī)避項目風(fēng)險，向投資部門咨詢項目是否納入投資計劃。“本是一項對特定項目出具的咨詢復(fù)函，演變成為針對所有核準(zhǔn)項目下發(fā)‘路條’，并作為核準(zhǔn)前置條件。”

　　2013年底，國務(wù)院發(fā)布新版《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》，取消和下放部分投資核準(zhǔn)事項。國家發(fā)改委隨后下發(fā)《關(guān)于改進規(guī)范投資項目核準(zhǔn)行為加強協(xié)同監(jiān)管的通知》，文件提出“對于國家法律、行政法規(guī)沒有明確規(guī)定作為項目核準(zhǔn)前置條件的審批手續(xù)，一律放在核準(zhǔn)后、開工前完成。除核電、大型水利水電等特定項目外，堅決取消前期工作咨詢復(fù)函等變相審批行為。”

　　但時至今日，跑“路條”仍是項目攻關(guān)的第一步。由于路條資源稀缺，在能源圈內(nèi)流行“買賣路條”的交易，這種交易多出現(xiàn)在風(fēng)電、光伏領(lǐng)域。

　　業(yè)內(nèi)人士介紹，有的企業(yè)有政府資源優(yōu)勢，拿到路條后采取股權(quán)收購的方式轉(zhuǎn)讓，從中獲利。目前光伏電站路條交易的行情是0.3元/瓦左右。

　　為了“搶路條”，有的地方官員甚至不惜行賄。據(jù)《財經(jīng)》雜志2013年8月中旬報道，在原國家發(fā)改委副主任、國家能源局局長劉鐵男貪腐案發(fā)生后，貴州的一名市長因涉嫌為跑“路條”向劉鐵男輸送利益而被調(diào)查。

　　國家能源局原局長劉鐵男正是借項目審批權(quán)力牟利，并在被調(diào)查前集中審批項目，以籠絡(luò)人心。

　　中紀(jì)委通報稱，劉鐵男利用職務(wù)上的便利為他人謀取利益，本人及其親屬收受巨額錢物;違規(guī)為其親屬經(jīng)營活動謀取利益;收受禮金禮品;道德敗壞。

　　在現(xiàn)有的審批制度下，審批鏈條長、審批進程不公開，審批者擁有一定的自由裁量權(quán)，使得能源項目審批成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。

　　今年以來，國家能源局先后有多名官員被帶走調(diào)查，國家能源局在總結(jié)腐敗案件時稱，“項目審批權(quán)力過于集中，批項目、批資金的運行不規(guī)范和公開程度不夠是主要薄弱環(huán)節(jié)”。

　　在這條漫長的審批鏈條中，發(fā)改委、能源局只是參與部門之一。從審批流程看，一個大型能源項目需要經(jīng)辦事科員——處長——副司長——司長——分管部委領(lǐng)導(dǎo)——部委內(nèi)辦公會討論通過——下發(fā)核準(zhǔn)文件。

　　在這個冗長的審批鏈條中，每一個環(huán)節(jié)的進度都影響項目進展。由于同類申請核準(zhǔn)的項目繁多，上報項目在發(fā)改委待核準(zhǔn)的目錄中先后次序也大有學(xué)問。“想辦法進入審批名錄中是第一步，把項目排名靠前則更為重要。”前述接近發(fā)改委人士說。

　　“銅頭、鐵嘴、飛毛腿”

　　跑項目的人常常調(diào)侃稱，自己是“銅頭、鐵嘴、飛毛腿”。漫長的審批周期、復(fù)雜的程序、焦灼的等待、絞盡腦汁的公關(guān)組成一個項目審批的生態(tài)圖譜。

　　審批難之一是時間不可控。一位負責(zé)新能源項目前期推進的人士稱，以往報到發(fā)改委的項目經(jīng)常一兩年沒有正式反饋。這期間新規(guī)定出臺、一些支持性文件過期，又需要重新上報。有的能源項目“路條”申請需要八九年，申請過程中地方官員都換了幾屆。“有時等項目跑下來了，項目開工黃金期已經(jīng)過了。”

　　記者獲悉，廣東某上大壓小火電項目是當(dāng)?shù)亍笆晃濉表椖浚h(huán)評等文件早已得到批復(fù)，至今未獲得核準(zhǔn);一些項目因核準(zhǔn)進程慢，邊批邊建、未批先建，審計署在6月份就對大唐等中央企業(yè)違規(guī)建設(shè)進行過通報。

　　今年6月，修訂后的《政府核準(zhǔn)投資項目管理辦法》正式實施。新辦法規(guī)定核準(zhǔn)機關(guān)應(yīng)公開項目核準(zhǔn)過程、核準(zhǔn)結(jié)果，建立項目核準(zhǔn)管理在線運行系統(tǒng)，實行限時辦結(jié)。

　　具體而言，項目核準(zhǔn)機關(guān)在正式受理申報材料后20個工作日內(nèi)做出是否予以核準(zhǔn)的決定，或向上級項目核準(zhǔn)機關(guān)提出審核意見。20個工作日內(nèi)不能做出決定的，經(jīng)本機關(guān)負責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長10個工作日，并應(yīng)當(dāng)將延長期限的理由告知項目單位。

　　除審批涉及部門多、審批周期長外，部門之間不協(xié)調(diào)也讓企業(yè)陷入困境。

　　按照發(fā)改委投資核準(zhǔn)制度要求，企業(yè)在上報申請報告前，需完成可研報告、專題報告和諸多支持性文件。這些文件包括，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門出具的選址意見書、國土資源部門出具的用地預(yù)審意見、環(huán)保部門出具的環(huán)境影響評價審批文件;節(jié)能審查機關(guān)出具的節(jié)能審查意見;根據(jù)規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交的其他文件。

　　除已經(jīng)明確支持文件外，“其他文件”數(shù)量龐大。21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者跟蹤的某項目顯示，在核準(zhǔn)前僅土地規(guī)劃、生態(tài)影響、地震地質(zhì)、水資源、文物、水土保持等核心組件就有30余項，外加其他大小文件上百個。

　　另一個問題是，一些審批文件互為前置條件，政府部門之間互相鉗制，讓審批變得更為復(fù)雜。一位負責(zé)煤電項目審批的人士介紹：“舉例說，投資項目選址研究報告批復(fù)應(yīng)該是首位的，但一些地方需要附加用地預(yù)審、水土保持、環(huán)評批復(fù)等，問題是廠址沒有確定，環(huán)評位置誰來定呢?再如，一些地方林地審批要土地文件，土地審批也要林地批復(fù)文件，企業(yè)不知如何開展工作。”

　　國家能源局近日開展的簡政放權(quán)監(jiān)管中，也發(fā)現(xiàn)類似問題。如，江蘇省發(fā)改委《關(guān)于取消和下放行政審批事項實施方案的通知》明確提出，對于實行核準(zhǔn)制管理的企業(yè)投資項目，取消出具同意項目開展前期工作的意見，在前置審批手續(xù)齊備的前提下直接辦理項目核準(zhǔn)手續(xù)。但在一些地區(qū)，出現(xiàn)項目業(yè)主因無“路條”而無法辦理國土、規(guī)劃等手續(xù)的現(xiàn)象。

　　一個大型水電的審批歷程

　　不同能源項目審批流程和所需要支撐性文件有所不同。以大型水電為例，其從開展前期工作到投產(chǎn)，多在10年上下。

　　國電大渡公司原總經(jīng)理付興友撰文指出，水電建設(shè)的速度主要取決于國家的審批，取決于國家審批程序的優(yōu)化，取決于國家及地方各級相關(guān)部門的協(xié)作和對項目的真心的支持力度。

　　一般說來，大型電力項目建設(shè)基本程序是:項目前期選點地勘等前期準(zhǔn)備工作——預(yù)可研——可研——相關(guān)技術(shù)部門的審核——電力行政主管部門較多的審核審批——國家發(fā)改委審核——國務(wù)院審批。

　　但在實際操作過程中，一個水電項目前期工作時間十分漫長，除開流域規(guī)劃工作以外，前期預(yù)可研以前的工作少則5年，多則數(shù)十年，建設(shè)期時間根據(jù)審批程序的快慢而定，但一般100萬千瓦的水電站建設(shè)期不會少于5年。

　　業(yè)內(nèi)人士介紹，水電站核準(zhǔn)前的設(shè)計工作分三個階段:規(guī)劃設(shè)計、預(yù)可研設(shè)計、可研設(shè)計。在流域水電規(guī)劃設(shè)計階段，企業(yè)在獲得省發(fā)改委的有關(guān)文件后可以開展水電規(guī)劃設(shè)計，完成后報省級發(fā)改委審批，而跨省區(qū)的流域水電規(guī)劃要由國家發(fā)改委委托或組織審批。

　　當(dāng)水電流域規(guī)劃經(jīng)省級發(fā)改委批文下達后，業(yè)主即可向發(fā)改委申請前期工作權(quán)，并經(jīng)批準(zhǔn)后即可委托設(shè)計院開展預(yù)可行性研究設(shè)計工作。

　　在預(yù)可行性研究通過審查及相關(guān)批準(zhǔn)文件下達后，可開展可行性研究工作。一般大中型以上的水電項目可行性研究要完成40-50個專題報告，大約有30個專題報告需要有關(guān)部門的審查。

　　具體而言，在預(yù)可研階段，需要完成電站構(gòu)造穩(wěn)定性專題研究報告、場地地震安全性評價報告、河流段輸電規(guī)劃設(shè)計報告、電站預(yù)可研報告。

　　可研階段工作量強度最大，需要完成電站可研勘測設(shè)計、電站構(gòu)造穩(wěn)定性、正常蓄水位、對外交通、泄洪消能、設(shè)計概算、抗震措施、節(jié)能、勞動安全與工業(yè)衛(wèi)生預(yù)評價、機組臺數(shù)主變選型及參數(shù)選擇、征地移民工作方案、土地勘界、建設(shè)用地評估、移民安置、地質(zhì)災(zāi)害、壓覆礦產(chǎn)資源調(diào)查、文物調(diào)查評價、水資源論證、防洪評價、環(huán)評大綱、環(huán)境影響報告書、水土保持方案大綱、電網(wǎng)接入系統(tǒng)設(shè)計報告、可行性研究報告、電站項目申請報告等50余項。

　　在上述專題報告完成后，項目業(yè)主需要上報相關(guān)部門和機構(gòu)審批，并需要獲得批復(fù)文件或復(fù)函。在這個過程中，審批機關(guān)既有國家部委、咨詢機構(gòu)，又有省、市、縣主管部門。

　　記者統(tǒng)計，要完成上述報告的審批，需要上報水規(guī)總院、中咨公司等技術(shù)咨詢研究機構(gòu);省發(fā)改委、環(huán)保局、林業(yè)廳、水利廳、移民辦、省國土資源廳、文物局、地震局等地方行政部門;國家環(huán)保部、國家發(fā)改委、能源局、國家地震局、國家安監(jiān)局、國土資源部、電網(wǎng)公司或區(qū)域電網(wǎng)公司、水利部等國家層面審批部門。

　　在這些需要批復(fù)的文件中，國家發(fā)改委對水電規(guī)劃審查意見的批復(fù)、省政府對電站建設(shè)征地移民安置規(guī)劃大綱的批復(fù)、國土部對電站建設(shè)用地預(yù)審意見的復(fù)函、環(huán)保部對環(huán)境影響報告書的批復(fù)、國家發(fā)改委同意電站開展前期工作的通知、中咨公司對水電站項目申請報告評估意見、國家發(fā)改委對水電站項目的核準(zhǔn)意見等文件最為重要，事關(guān)項目核準(zhǔn)進程。

　　水電項目在完成預(yù)可行性研究、可行性研究及相關(guān)準(zhǔn)備工作，取得各級政府相關(guān)審批文件后，業(yè)主委托設(shè)計單位編制《項目申請報告》。“這些文件的取得和項目報告編制的前提是該電站已列入了國家或省級5年電力規(guī)劃或調(diào)整規(guī)劃。”付興友說。

　　《項目申請報告》通過發(fā)電集團和項目所在地省發(fā)改委報國家發(fā)改委、能源局待批，上報項目申請報告需要附約需要40多個各級政府的文件。《項目申請報告》包括如下內(nèi)容:工程概況;建設(shè)征地及移民安置;生態(tài)環(huán)境影響分析及對策措施;投資估算及資金來源;節(jié)能降耗分析;經(jīng)濟評價和社會效果分析等。

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