油氣改革是“十三五”規(guī)劃的重要組成部分。由國家發(fā)改委、能源局牽頭制定的《石油天然氣體制改革總體方案》有望在年底亮相。綜合各方專家對于“十三五”油氣改革方向的預(yù)判，大家共同關(guān)注的改革熱點集中于以下幾個方面：

礦權(quán)改革：放開上游市場

不少專家學(xué)者認為，上游領(lǐng)域的改革是此次油氣改革的核心內(nèi)容之一，是改革的龍頭，將帶動中游和下游的開放。

中國能源網(wǎng)首席執(zhí)行官馮麗雯認為，適度放開礦業(yè)權(quán)是油氣改革的一個突破口，民企參與油氣上游勘探開發(fā)的積極性較高。

中國國際經(jīng)濟交流中心特邀研究員范必等專家指出，開放上游市場要從五個方面入手，分別是放開礦權(quán)市場、松綁勘查資質(zhì)、提高持有成本、合同約定權(quán)利、全面對外開放，其中礦權(quán)改革是核心。

國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員郭焦鋒則就上游領(lǐng)域的改革提出了具體路線圖。他認為，從上游來說，到2020年需初步形成礦業(yè)權(quán)一、二級市場，建立以石油天然氣法為核心的基本法律法規(guī)框架體系，放開油氣進出口，建立油氣資源基礎(chǔ)資料公益化制度及數(shù)據(jù)銀行，建立礦業(yè)權(quán)招投標制度，放開天然氣價格;2025年，建立起油氣資源資料公開制度，完全實現(xiàn)對油氣礦業(yè)權(quán)招投標，建立起探礦權(quán)及采礦權(quán)二級市場;2030年，形成完整的油氣上游勘探開發(fā)市場體系。

管網(wǎng)改革：實現(xiàn)管網(wǎng)分離

我國油氣管網(wǎng)多為工業(yè)管網(wǎng)，尚未形成公開的市場化管網(wǎng)。有鑒于此，馮麗雯指出，現(xiàn)階段管網(wǎng)改革的當務(wù)之急是首先實現(xiàn)由工業(yè)化管道到市場化管網(wǎng)的逐漸過渡，然后再探討下一步管網(wǎng)改革的具體措施。

郭焦鋒、范必等專家則強調(diào)了推行管網(wǎng)分離的必要性。范必等專家認為中游改革的重點是建立獨立多元的油氣管網(wǎng)運輸體系;總體思路是“網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務(wù)”，給油氣生產(chǎn)者和消費者更多的選擇;操作上從“網(wǎng)運分開、獨立運行;公平準入、多元投資;合理回報、有效監(jiān)管”三方面著手。

郭焦鋒認為，對于中游，到2020年，初步完成天然氣管網(wǎng)市場體系，強制推行管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施第三方公平準入，實現(xiàn)管道輸售分離，推進原油、成品油管網(wǎng)運輸與銷售分離，建立管道容量及儲備交易市場;2025年，完善管道改革措施，基本建立起管道容量交易和儲備交易一、二級市場;2030年，實現(xiàn)有效監(jiān)管、第三方公平準入的市場格局。

此外，也有的專家表示要慎重對待管網(wǎng)分離。在今年6月舉辦的“建言中國油氣改革”研討會上，一些專家指出，成立國家管網(wǎng)公司時機尚未成熟。首先，作為上市公司，投資者關(guān)系的處理使得管網(wǎng)從國有石油公司剝離出來變得較為復(fù)雜，涉及問題較多;其次，成立國家管網(wǎng)公司只是將一家國企壟斷變?yōu)榱硪患覈髩艛?，無法實質(zhì)性解決油氣管道的自然壟斷問題;再次，管道建設(shè)依賴上游資源，拆分管網(wǎng)并不現(xiàn)實，并會影響現(xiàn)有油氣公司繼續(xù)投資管道建設(shè)的積極性。目前較為可行的辦法是，在國有油氣集團內(nèi)部設(shè)立獨立的管網(wǎng)核算單位，實行財務(wù)分離，分開銷售與運輸功能，并落實有關(guān)第三方準入的各項規(guī)定。

國企改革：剝離油服，構(gòu)建多元市場主體

推進油氣改革，需要統(tǒng)籌與國企改革的關(guān)系。對此，范必等專家指出，深化油氣企業(yè)改革，要做到“主輔分離、做強主業(yè)，產(chǎn)權(quán)明晰、完善配套”，進一步完善國有油氣企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度。

針對剝離輔業(yè)方面，馮麗雯認為，油服業(yè)務(wù)社會化，不僅可以使我國油服行業(yè)自身更有競爭性，而且可以更好地服務(wù)于勘探開發(fā)投資主體。

郭焦鋒則認為，要在上中下游同時施力、全面深化國有企業(yè)改革，構(gòu)建多元市場主體。他指出，上游領(lǐng)域應(yīng)從現(xiàn)行法律法規(guī)和管理方式入手，著力推進市場主體多元化，鼓勵有效競爭，建立負面清單，完善市場準入;中游領(lǐng)域應(yīng)實現(xiàn)長輸管道、分支管道、省內(nèi)管道的運輸服務(wù)和銷售業(yè)務(wù)完全分離，達到管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施第三方公平準入的改革目標，強化對管網(wǎng)等自然壟斷環(huán)節(jié)的準入和收費及成本監(jiān)管，形成統(tǒng)一開放、競爭有序的石油天然氣管道和儲備市場體系;下游市場則要著力解決市場規(guī)則不健全、價格形成機制不完善、市場體系不發(fā)育等問題。政府應(yīng)從現(xiàn)行法規(guī)和管理制度入手，著力推進市場體系建設(shè)，鼓勵有效競爭。在全國形成十個左右區(qū)域性石油天然氣現(xiàn)貨交易市場，建立和完善石油、天然氣期貨交易市場，形成現(xiàn)代的市場體系和市場監(jiān)管格局。

流通改革：放開進出口和流通準入

國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟研究所副所長鄧郁松曾表示，油氣行業(yè)未來改革的重點除了上游勘探開發(fā)領(lǐng)域的增量資源外，還在石油流通體制方面。油氣領(lǐng)域的“混改”將從上游向產(chǎn)業(yè)鏈的更多環(huán)節(jié)延伸。

建立競爭性油氣流通市場，是油氣回歸商品屬性的關(guān)鍵。進行流通體制改革，可能會涉及原油進口權(quán)放開、成品油批發(fā)零售環(huán)節(jié)特許經(jīng)營權(quán)放開、下游零售市場放開、石油期貨市場參與主體限制放寬等。

財稅和定價改革：逐步放開價格管制

財稅體制改革方面，專家指出需要理清各方關(guān)系、兼顧各方利益，并著重考慮幾個關(guān)系：稅費設(shè)計與節(jié)約能源、環(huán)境保護的關(guān)系;稅費改革與油氣行業(yè)特點的關(guān)系;稅費水平與資源并符合消費導(dǎo)向的關(guān)系;稅與費的關(guān)系;中央與地方的財權(quán)分配關(guān)系。

定價改革方面，“十三五”期間，油氣價格的市場化改革將繼續(xù)推進，市場在油氣價格形成中的作用將進一步增強。郭焦鋒、范必等專家指出，應(yīng)按照“監(jiān)管中間，放開兩頭”的價格管理思路，放開競爭性環(huán)節(jié)市場價格，形成由市場決定的價格機制，即國家將逐漸放開價格管制，不再對油氣的批發(fā)零售定價，產(chǎn)業(yè)鏈兩端的價格將完全交由市場供需決定。但與此同時，還要強化對具有自然壟斷性質(zhì)的管輸環(huán)節(jié)價格和配氣價格的監(jiān)管，政府保留對管道運輸價格的定價權(quán)和監(jiān)管權(quán)。

政府和法規(guī)改革：推進政府管理體制改革

專家們普遍認為，政府管理與監(jiān)管是油氣改革的重要組成部分。在郭焦鋒、范必等專家看來，改革政府管理體制的關(guān)鍵在于構(gòu)建統(tǒng)一、獨立、專業(yè)化的監(jiān)管機構(gòu)，實現(xiàn)政監(jiān)獨立、分段分級監(jiān)管、部門分工明確、監(jiān)管責(zé)權(quán)明確。

此外，建立完備的法律體系也是未來改革必不可少的一個環(huán)節(jié)。郭焦鋒對于法治依托尤其關(guān)注，特別強調(diào)要從法律層面上為深化改革保駕護航。在他提出的油氣改革五個戰(zhàn)略目標和五大實現(xiàn)途徑中，“法治完備”被列在首位。他認為，要建立以“能源法”為核心，以“石油天然氣法”為支撐的完整法律體系，以切實解決當前缺乏統(tǒng)一立法指導(dǎo)思想和基本原則，以及法律體系中不協(xié)調(diào)、不一致、體系性不強等方面的問題。然后，在政府部門中設(shè)立執(zhí)行行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、總體規(guī)劃、行業(yè)政策、能源儲備與應(yīng)急等職能的相對集中的、高級別的能源管理機構(gòu)，厘清政府和市場的邊界，制定完善的“權(quán)力清單、負面清單、責(zé)任清單”，真正做到“法無授權(quán)不可為、法無明文禁止即可為、法定責(zé)任必須為”，以切實解決當前缺乏統(tǒng)一、獨立的高層級能源管理機構(gòu)等方面問題。

除了以上熱點問題，部分專家還提到了以下一些改革方向，值得關(guān)注：

一是避免“重油輕氣”。

不少專家特別強調(diào)，需要區(qū)別看待油氣，考慮天然氣的特殊性。他們認為，除了在勘探開發(fā)上具有共性之外，天然氣在儲運、配送和消費領(lǐng)域都有別于石油?！坝蜌狻被鞛橐徽劇⒉患訁^(qū)分必將導(dǎo)致“重油輕氣”，而國家能源戰(zhàn)略一直致力于提高天然氣在一次能源消費中的比例。在油氣行業(yè)的總體改革方案設(shè)計中，要關(guān)注天然氣相對于石油的特殊性，做出有利于天然氣發(fā)展的體制改革與政策安排。

郭焦鋒曾明確表示：“油氣改革應(yīng)該會首先在天然氣領(lǐng)域推進?！彼J為，天然氣領(lǐng)域的市場化程度總體較高，部分品種如LNG、頁巖氣、煤層氣、煤制氣的價格都已市場化。從有利改革推進的角度，可以讓氣價進一步放開，或更多按市場化的要求來制定氣價。

二是統(tǒng)籌考慮國家安全戰(zhàn)略。

就能源安全方面，馮麗雯認為，油氣供給涉及國家安全，我國目前油氣對外依存度較高，在研究油氣上下游開放及油氣進出口開放時，應(yīng)統(tǒng)籌考慮國家安全戰(zhàn)略及國家競爭性。

三是實現(xiàn)油氣行業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)的緊密結(jié)合。

不少專家指出，推動數(shù)據(jù)市場化，發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+能源”的信息化資源優(yōu)勢，實現(xiàn)油氣行業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)的緊密結(jié)合，將會是未來改革的一個方向。油氣行業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)結(jié)合的最終目的是增加行業(yè)透明度，要在保障信息安全的基礎(chǔ)上，加大油氣行業(yè)的數(shù)據(jù)公開力度。

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