當前，油氣改革方案正在制定中，諸多問題懸而未決，特別是管網環節，是多重矛盾和利益沖突的交匯點，關乎此輪改革成敗。筆者認為，我國油氣體制改革的總體目標是：按照市場化原則，打破壟斷，引入競爭，構建有效競爭的市場結構和市場體系，建立起符合我國經濟發展階段和油氣產業發展階段、能夠確保我國能源可持續發展的體制機制，不斷滿足整個社會快速增長的油氣需求。推動我國油氣體制改革，應從短期和中長期進行有效規劃，明確改革的路徑及具體的政策措施。

短期目標(未來3-5年)

激活市場競爭性，擴大基礎設施的建設和天然氣能源的市場份額;上游先行，實現油氣源多元化競爭;中游協同，建立統一標準，實現管網第三方準入，并形成有效的監管體制機制;建立合理的價格機制和法律體系規范市場行為。本階段主要目標是增加供給，降低價格。

1.法律(案)先行，科學有序引領油氣行業全產業鏈改革

制定專門的石油、天然氣法或改革法案，引領和指導油氣改革，明確改革目標，統一改革行動，推動能源生產和消費革命，統籌推進全產業鏈改革，系統解決油氣產業發展面臨的體制障礙。

建立健全以《石油天然氣法》為核心，以天然氣專項法為支撐的完整法律框架。提高法律法規的可操作性，使其更適應天然氣勘探、生產、輸送、儲配和利用的特點，并完善相關的實施細則和配套法規，以保障油氣基本法和天然氣專門法的貫徹實施。

2.以上游開放為突破口，推動礦權和進口權開放增加油氣供給

建議成立歸屬于國土部門的探礦公司，明確礦源后競爭開采權，并嚴格采取勘探進度跟蹤監督，對閑置礦源的情況進行有效治理。以目前尚未登記的常規油氣區塊和非常規油氣區塊為突破口，放寬市場準入限制，通過公開招標發放許可證等方式鼓勵各類資本進入。

以推行混合所有制改革為契機，推進油氣行業各類資本交叉持股、合作經營。鼓勵國有油氣公司將其持有的油氣資源探礦權、采礦權用于與民營企業的合作。以深化行政體制審批改革為動力，取消政府對氣源進口的行政審批權，允許更多的經營主體從事氣源進口業務。通過氣源引入，實現氣源的多樣性，打破當前的上游氣源壟斷，促進油氣源頭的競爭，增加供給，提高資源配置效率，為中下游的市場化改革創造條件。

3.加大中游管網、儲氣庫、LNG接收站等基礎設施建設，盡快落實第三方準入

將管道運輸與燃氣銷售業務相分離，實現管網獨立并公平開放，是協調上下游利益關系，推動天然氣行業健康發展的必行之舉。以管網第三方準入為突破口，實行網銷分離、輸配分離、儲運分離。可考慮先由較易改革的長輸管網和LNG接收站開始，遵循財務分離——業務分離——產權分離的次序漸進改革，最終形成各環節相互獨立、彼此競爭合作的格局。

開放管網投資、建設市場，鼓勵多方投資者介入，逐步建立起以市場化融資為主，政策性金融機構融資、財政撥款和國際融資共存的多元化融資渠道，加快管網基礎設施建設，增強管網調節、調峰能力。盡快落實管網互聯互通及向第三方接入服務，加強對接入條款、服務價格和服務質量的監管，以確保運營主體提供非歧視性服務，為培育競爭性市場創造條件。

4.深化天然氣價格改革，盡快核定管輸成本

理順天然氣價格體系，使價格真正反映總成本水平和供需格局，解決居民生活用氣與各省門站價格倒掛的問題，消除居民用氣與工業、商業用氣的交叉補貼現象。同時，建立完善對生活困難人群和一些公益性行業的定向補貼和救助機制。按補償成本、合理收益的原則確定儲氣價格，建立峰谷氣價、季節性差價等激勵性價格政策。

5.建立統一的國家天然氣和儲輸管網設備標準，為多元化運營奠定管理基礎

我國天然氣氣源多樣，標準不一，使得管網交易和下游用戶天然氣品質穩定性和互換性困難極大。應借鑒國外經驗，合理確定管網中新建管道的壓力等級。管網壓力等級不宜過多，要形成適合我國國情的國家標準，為互聯互通做好技術基礎準備。推進天然氣聯網，對各來源的入網天然氣制定統一標準，保證管網中氣體質量穩定、可用和安全。統一規范入網氣質條件，適時實行能量計量方式。

中長期目標(未來5-15年)

培育中游自然壟斷環節的市場參與主體，推動全國天然氣管網的形成與完善;管網獨立，網運分離，形成上游與下游多主體、多元化產權與資本競爭，中游由政府監管的“X+1+X”為主的市場格局。本階段主要目標是健全市場，完善機制。

1.區分競爭性和非競爭性業務，全面實現管網獨立和公平開放

針對我國油氣行業縱向一體化、競爭性業務和壟斷性業務捆綁經營的問題，實施全產業鏈市場化改革，打破壟斷，促進競爭。推動天然氣開采、管道運輸與天然氣銷售業務相分離，實現管網獨立和全面的無歧視公平開放。天然氣輸氣、城市配氣等業務具有自然壟斷性，政府應該加強監管;天然氣進口、批發和零售環節以及燃氣設備生產業務等屬于競爭性業務，政府應放松準入管制。

運輸與銷售業務的分離，能為天然氣合理定價奠定基礎，有利于管網作為公共產品的價格更加透明與公正。將國內天然氣骨干管網業務合并，并納入LNG接收站和儲氣庫等基礎設施，成立一個新的國有天然氣管網公司。對天然氣管網和相關設施無歧視地向第三方公平開放，采用混合經濟方式，允許多元投資主體參與投資。

2.形成氣源價格完全由市場決定，輸配成本由政府監管的天然氣價形成機制

針對天然氣行業相關環節的不同屬性，形成“放開兩頭，管住中間”的定價機制。對于具有競爭性的上游生產和下游銷售環節，其價格應放開由市場競爭形成。對于具有自然壟斷性的中游管輸和配氣環節，政府須對其成本和回報率進行監管，核定網絡運輸、LNG接收站、儲氣庫的成本和固定收益率，建立相應的價格調整機制。

3.借力市場，適度采用收費特許權經營和市場化融資方式

推動更大范圍內區域市場的自由競爭，打破行業壟斷和市場分割，加強省際、城際管網的互聯互通和統一市場體系建設，促進公平競爭，為天然氣資源的優化配置和普及應用創造條件。適度采用收費特許權經營和市場化融資方式，區分國家管道與地方管道。由國家層面統一進行動脈管網體系的整體規劃，采用特許權經營的方式對項目進行競標，通過市場化的手段進行融資，既加快管網建設，又便于管理和管網維護。

4.推動企業股份化改革，合理降低國有持股比重

我國天然氣中上游國有控股比例高，產權缺乏多元化和流動性，以至于導致中、上游企業壟斷了天然氣生產與配送，生產效率低下，天然氣價格較高。可通過特許投標、股份晨報、降低股權等形式推動大型國有企業的漸進式產權改革，有效打破政府國有壟斷，逐漸實現國有資本的推出和非國有資本的介入。

5.建立獨立、統一的天然氣專業監管機構

積極推動建立獨立的、專業的天然氣監管機構，專門負責天然氣行業的監管與改革。監管機構的組成人員應當包括政府人員、行業專家、法律專家以及經濟學家等。專門機構的建立有利于獨立開展天然氣行業改革監管和指導，專業、科學、有效地推動天然氣行業健康發展。

油氣體制改革應以“放開兩頭，管住中間”為原則，上游先行、中游協同、統一標準、政府監管，打破一體化壟斷，形成“兩頭放開競爭、中間政府管制”的“X+1+X”市場結構。“1”代表中游自然壟斷環節，保證兩點之間只有一套管網。應成立多家管網公司，鼓勵多家公司經營不同線路，在輸送成本、管理效率上構成競爭，降低成本、提高效率。天然氣勘探與開采、批發、銷售和其他配套性服務業，屬經營性、競爭性領域，應在加強政府監管的前提下，促成其打破區域性壟斷，走向市場經濟，引入適度競爭，即兩個“X”。